C.H. Beck

Ulrich Haltern | Verschlungene Staaten: Die paradoxe Mechanik der europäischen Integration (Des États enchevêtrés : La mécanique paradoxale de l'intégration européenne) | C.H. Beck | 303 pages | 38 EUR

En automne 2024, la maison d'édition C. H. Beck m'a envoyé sa liste de nouvelles publications pour 2025. En tant que personne pour qui un Etat fédéral européen représente depuis plus d'un quart de siècle le minimum pour une affirmation européenne au 21e siècle, je n'ai pu que lire le livre Verschlungene Staaten : La mécanique paradoxale de l'intégration européenne d'Ulrich Haltern, ne pouvait pas être ignorée. 

Ulrich Haltern est professeur de droit public, de droit européen et de philosophie du droit à l'université Ludwig-Maximilian de Munich. Il a écrit de nombreux livres, dont un ouvrage de référence en plusieurs volumes sur le droit européen. Je ne suis pas juriste. J'ai donc demandé à la maison d'édition si le nouveau livre du professeur de droit était également lisible pour les non-juristes. On m'a répondu : oui, bien sûr.

La réponse aurait dû être "oui et non". En tant qu'historien de formation, qui a écrit son mémoire de maîtrise sur les débuts de l'intégration européenne, j'ai jusqu'à présent toujours considéré l'évolution de l'Union européenne d'un point de vue historique et politique. Je ne me suis jamais sérieusement penché sur l'aspect juridique. Ulrich Haltern m'a fait changer d'avis. Il m'a fait comprendre que l'Union européenne est avant tout une union juridique. En fait, c'est évident, car cet état de fait est dû au fait que les Européens de l'UE n'ont toujours pas conscience qu'ils forment une unité non seulement géographique et culturelle, mais aussi historique et politique - ou du moins qu'ils pourraient l'être. Si seulement ils le voulaient. C'est pourquoi le droit et la jurisprudence sont les principaux fondements de l'UE.

Ce livre a certainement connu une longue histoire et une longue période d'élaboration. Mais l'introduction aborde la situation politique mondiale actuelle. Le cinquième mot de cette introduction est Donald, le sixième Trump. Il y est question de crise climatique, de flux de réfugiés, de conséquences des pandémies et de changements technologiques, de l'instabilité politique mondiale et de l'effritement de la Pax Americana et de l'ordre de paix européen. Et du dessin de nouvelles cartes qui reflètent les sphères d'intérêt des grandes puissances. C'est là que mon opposition s'est manifestée, mais elle devait être la seule. Pour moi, la redistribution globale du pouvoir sur notre planète est bien plus qu'un simple changement de chaise, le changement climatique est bien plus qu'une simple crise. Et cela fait dix ans que je considère la pax americana comme une chose du passé. Même si nous, Européens, ne voulions pas le voir dans son ensemble. Ce n'est que depuis que Donald Trump nous a retiré du jour au lendemain le bouclier nucléaire des Etats-Unis que nous commençons à nous réveiller lentement d'un doux sommeil.

Ulrich Haltern constate à juste titre que les considérations géopolitiques sont restées étrangères à la réflexion de l'Union européenne sur elle-même dans son ensemble, et que l'UE ne possède pas de récit convaincant qui dépasse la simple utilité. Nous pouvons, en tant que Français, Allemands, Belges, Italiens, Polonais, etc., pester avec plaisir et ferveur contre les mauvaises politiques nationales et les mauvais gouvernements, nous ne remettrons jamais en question la raison d'être de nos patries. Il en va autrement pour l'Union européenne. Jusqu'à présent, il n'y a pas de mère patrie en Europe. Pour être reconnue, l'UE doit sans cesse faire preuve de son utilité pour l'ensemble de ses Etats et de ses citoyens. C'est ce que l'auteur ne cesse de démontrer avec une grande clarté dans tous ses chapitres.

Ulrich Haltern examine en quatre chapitres les fondements, la constitutionnalisation, la réglementation et l'effectivation (c'est ainsi qu'un juriste appelle l'application pratique du droit) sous l'angle du droit, de la politique et de la culture, et ce historiquement et dans sa version actuelle. 

Cette approche large, même si elle entre parfois trop dans les détails pour les non-juristes, caractérise la force de ce livre. Il souligne sans cesse l'écart entre le pouvoir de domination et la légitimation du pouvoir, "parce que le pouvoir de régulation se contente de moins de ressources de légitimation que le pouvoir de redistribution". Il explique clairement où se situent les déficits démocratiques de l'UE.

Cette lacune résulte du fait que l'individu a moins de poids dans une entité plus grande, que les citoyens n'ont pas "d'influence sur un quelconque..." que les élections au Parlement européen (PE) ne sont pas prises au sérieux en tant qu'élections européennes parce qu'une identité européenne fait largement défaut et que la représentation des électeurs au PE est faussée parce que les petits Etats peuvent y gagner un siège de député avec moins de voix que les grands. En outre, le PE ne dispose ni du droit d'initiative législative ni du droit budgétaire exclusif....", que les élections au Parlement européen (PE) ne sont pas prises au sérieux en tant qu'élections européennes parce qu'une identité européenne fait largement défaut et que la représentation des électeurs au PE est faussée parce que les petits Etats peuvent y gagner un siège de député avec moins de voix que les grands. En outre, le PE ne dispose ni du droit d'initiative législative ni du droit budgétaire exclusif.

Deux lignes déterminent la politique d'intégration européenne : la ligne juridique nationale et la ligne juridique européenne. Les deux sont étroitement liées dans une double hélice. Cette belle image implique également que les deux brins ne se touchent pas directement. L'interaction a lieu dans l'espace intermédiaire. C'est là que se déroulent un jeu et une lutte entre les ordres juridiques nationaux, intergouvernementaux et supranationaux. Ulrich Haltern l'appelle le "crowded space". C'est un espace étroit, occupé par de nombreuses positions. La Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) sait étendre presque constamment les droits supranationaux depuis un arrêt fondamental de 1963, lorsqu'une entreprise de transport néerlandaise a obtenu le retrait de droits d'importation nationaux excessifs devant la CJCE. Les Etats membres se sont souvent contentés de l'accepter, mais tout aussi souvent ils l'ont explicitement accepté, voire revendiqué, parce que cela augmentait généralement la fonctionnalité et l'utilité commune au sein de la communauté des Etats.

Les rapports de tension et l'ambivalence sont les maîtres mots de cet état de fait. Il en résulte souvent, selon Ulrich Haltern, une "policy without politics" au niveau de l'UE et une "politics without policy" au niveau des Etats membres. Ce que j'entends par là, c'est que l'UE fixe très souvent le cadre d'une politique, mais ne dispose pas de la totalité du fondement démocratique, tandis que les Etats membres en disposent, mais ne peuvent plus déterminer le cadre.

Cf. la critique sur L.iteratur.Review sur Le monde de demain : une Europe souveraine et démocratique - et ses ennemis)

L'évolution du droit européen et l'état actuel de la mécanique de fonctionnement de l'Union européenne montrent clairement que l'objectif officiel d'une "union sans cesse plus étroite entre les peuples européens" (tiré du préambule du traité de Lisbonne actuellement en vigueur) s'est heurté à un obstacle dont le franchissement signifierait un abandon définitif de la souveraineté nationale et une absorption des Etats-nations dans un Etat fédéral. Etant donné qu'il manque le récit décisif pour cela, que ni les Etats nationaux ni une grande partie de la population européenne ne le souhaitent, l'auteur doute que cela réussisse.* Il n'est toutefois pas sans espoir. Le remplacement des derniers vestiges du droit de veto fait déjà l'objet de discussions. Le marché intérieur et son organisation sont à ce jour au cœur de l'intégration européenne, dans laquelle le droit de veto de certains Etats membres n'existe plus. Pourtant, la crise financière et la crise Covid ont donné lieu à des mesures (par exemple le fonds de stabilité) qui n'étaient pas imaginables auparavant. La nécessité de redévelopper la capacité de défense européenne fait l'objet d'intenses discussions en raison du néo-impérialisme russe.

Pour le juriste Haltern, la communauté de droit qu'est l'UE est quelque chose d'unique. Dans son introduction, il écrit : "De plus, il semble ironique que l'intégration européenne ultramoderne, qui a laissé derrière elle les mécanismes et les idées poussiéreuses du droit international, soit désormais poussée devant elle par l'irruption d'une violence politique atavique". 

Un échec de l'UE est possible. Elle, les Etats membres et les citoyens européens doivent trouver la force d'établir une identité européenne comme fondement de leur souveraineté. Ne pas s'engager dans cette voie reviendrait probablement à un abandon de l'Europe. Les circonstances exigent que l'UE obtienne également le "power of the purse" et le "power of the sword", c'est-à-dire le pouvoir de disposer de son propre financement ainsi que de sa sécurité extérieure et intérieure. On peut débattre de la manière d'y parvenir. 

Faut-il d'abord développer une identité européenne ou d'abord un Etat fédéral dans lequel se développera ensuite une identité européenne ? C'est un peu la question de la poule et de l'œuf. Une seule chose est claire : telle qu'elle est actuellement, l'Union européenne ne pourra pas maîtriser l'avenir.